公益诉讼迎来专门立法（坚持和完善人民代表大会制度）

图①：新疆哈巴河县人民检察院公益诉讼检察部门检察官深入林区，开展调查取证。 　　赵小彬摄 　　图②：重庆检察未成年人保护工作团队代表梅玫（左一）在重庆市为明学校与学生交流。 　　新华社发

山东济宁市微山湖国家湿地公园五彩斑斓。 　　洪晓东摄

　　10月24日，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称“草案”）首次提请全国人大常委会审议，对检察公益诉讼案件领域、职权配置及办案程序等作出规定。

　　党的十八届四中全会提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年，全国人大常委会授权13省市开展为期两年的试点。2017年民事诉讼法和行政诉讼法修改，正式赋予检察机关提起公益诉讼权。从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，检察公益诉讼步入全新的法治化、规范化发展阶段。

　　初审亮相的检察公益诉讼法有哪些重点和亮点？立法将如何推动检察公益诉讼更好保护国家利益和社会公共利益？

　　明确案件领域

　　既“锚定重点”又“预留空间”

　　微山湖、昭阳湖等“南四湖”因属于跨省流域，生态治理环境复杂，一度网箱养殖泛滥，湖水黑臭，检察机关通过公益诉讼督促拆除非法养殖点1.8万亩，推动关闭“散乱污”企业1500余家；检察机关开展长城、大运河沿线历史文化名城名镇名村、石窟寺等专项监督活动，办理青海西宁宏觉寺被占用损毁等公益诉讼案，及时抢救了一批珍贵文物……据统计，2015年7月至2025年9月，全国检察机关共办理公益诉讼案件122.4万余件。

　　检察公益诉讼“管什么”，是此次立法中备受社会各界关注的焦点。草案在检察公益诉讼案件范围的规定上，既“锚定重点”又“预留空间”。

　　草案对当前司法实践已较为成熟、社会共识度高的领域予以明确，将现行法律规定的14个领域（即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护、军人权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、文物保护、无障碍环境建设等领域）予以固化，使这些领域的公益保护工作有了更直接、更专门的法律依据。同时，还新增文化遗产保护、国防和军事利益保护两个领域。

　　“面对经济社会快速发展中可能出现的公益保护新情况、新问题，草案并未完全‘关死大门’，而是‘预留窗口’，明确规定‘法律规定的其他领域’作为案件领域的兜底条款。”武汉大学法学院院长秦天宝说，这意味着对未在草案中列举的其他涉及公共利益的领域，可以通过在单行法中增加规定的方式，确保检察公益诉讼制度与时俱进、及时有效回应时代课题。

　　强化调查取证制度刚性

　　为检察公益诉讼提供重要保障

　　2023年，海南省文昌市人民检察院针对水产养殖中潜在的“人药兽用”、违规销售兽用处方药等重大安全隐患，展开公益诉讼调查。检察机关精准开展调查取证：深入10个乡镇的兽药店与养殖场，现场勘验进货销售记录；委托第三方检测机构，对51个水产样本进行专业检测，8个样本检出国家明令禁用的有毒有害物质，锁定关键证据。

　　基于扎实的调查取证，检察机关相继向农业农村、市场监管等部门发出诉前检察建议，促使相关部门联合开展专项整治，拆除非法养殖场162家，查处多起违法案件，有效阻断违禁药物流向餐桌。

　　“实践中，公益诉讼案件往往涉及重大利益，专业性强、证据隐蔽易失。调查取证是检察公益诉讼的重要保障，依法、客观和全面地开展调查、搜集证据，对确保办案质效和有效保护公益至关重要。”文昌市人民检察院相关负责人说。

　　草案明确规定，人民检察院办理公益诉讼案件，有权向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。可以采取询问、勘验、检查、鉴定，查阅、复制、调取有关文件和资料等必要方式收集证据。

　　此外，草案为这些调查取证措施配上“牙齿”，规定有关单位和个人拒绝或者阻碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以责令其履行协助义务。对于无正当理由拒绝、拖延提供材料或提供虚假材料，甚至其他妨碍调查行为的，人民检察院可建议有关机关或单位依法处理。被调查单位或者个人以暴力、威胁、聚众围攻等手段阻碍调查，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　“这些规定，不仅明确检察机关的调查取证权，还强化调查取证的制度刚性，助力检察机关查清事实，为检察公益诉讼提供重要保障。”复旦大学法学院教授段厚省说。

　　完善诉前程序

　　将诉前实现公益保护作为优先目标

　　2020年，青海省西宁市城中区人民检察院在履职中发现，千年古刹宏觉寺过厅、大殿除梁架结构保持原状外，山墙、门窗等部分均已毁损，存在屋面塌陷、个别立柱下沉倾斜等问题。对此，文物保护部门未依法履行职责。

　　对此，城中区人民检察院并未对文物保护部门“一诉了之”，而是通过诉前程序，依法向负有主要监管职责的城中区文体旅游科技局发出诉前检察建议，督促其采取有效措施确保宏觉寺得到妥善保护和利用。最终，在诉前阶段，古寺得到及时全面修缮。

　　据统计，2015年7月至2025年9月，检察机关共向行政机关提出检察建议86.8万余件，回复整改率达98.5%，大多数问题在检察机关提起诉讼前就已得到解决。

　　“检察公益诉讼，特别是行政公益诉讼，目的不在于‘对簿公堂’‘为诉而诉’，而在于有效督促行政机关依法履职、自我纠错，将诉前实现公益保护作为优先目标。”秦天宝说。

　　草案对诉前程序进行系统完善，详细规定了诉前检察建议的提出、内容、送达和履职整改期限等。如果行政机关已全面采取整改措施，案件将被终结。如果公共利益仍然受到侵害，检察机关将“当诉则诉”。

　　“草案将诉前程序作为行政公益诉讼的必经环节并予以完善，将‘协同共治’理念融入制度设计，意味着立法鼓励优先通过诉前程序解决公益受损问题，力求以最小司法成本获取最佳治理效果。”秦天宝说。

　　健全配套机制

　　提升公益保护的协同共治效能

　　检察公益诉讼不仅要纠正个别破坏公益的违法行为，更要推动源头治理、系统治理，实现长效常治。

　　长江B7浮水域地处上海与江苏交界的长江入海口，因水情复杂、监管交叉，长期成为非法采砂的重灾区，严重威胁长江生态与饮用水源安全。

　　在办案中，上海市崇明区人民检察院不仅向负主要职责的区水务局发出检察建议，督促其加强执法、建设远程监控系统，更着力推动跨区域、跨部门协同治理。崇明区人民检察院联合水务、海事及江苏省南通市海门区人民检察院、水利局等部门，共同签署备忘录，建立起“行政执法+刑事司法+公益诉讼”的闭环监管机制。

　　“综观草案，协同共治的理念和举措贯穿其中。”段厚省说，草案具体规定了审判和执行程序中人民法院、人民检察院的有关职责；同时，推动司法机关与行政机关在信息共享、线索排查、整改评估方面形成更强的协同效能。

　　在秦天宝看来，草案畅通公众参与渠道，鼓励单位和个人参与国家利益和社会公共利益保护，搭建起司法保护、群众参与和社会监督之间的桥梁，使公益诉讼植根于广泛的社会基础。此外，草案明确对于法律规定的机关和有关组织提起的民事公益诉讼，检察机关可以支持起诉。这有助于发挥社会组织在特定领域的优势，形成不同主体在公益保护中各司其职、协同发力的良好局面。

　　《 人民日报 》（ 2025年11月21日 15 版）